产权市场能否缓解地方政府融资困境

近些年，受国内外经济环境和政府的政绩导向影响，地方政府的融资需求非常之旺盛，在现行的预算管理和金融监管体制下，地方政府往往通过成立政府融资平台公司(即由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体)来解决这个问题，这些政府融资平台公司通过向金融机构举债，解决了政府建设资金不足的问题，但由于这种模式过多的在各地复制，各类平台公司良莠不齐，加上平台公司举债融资规模在去年积极的金融和财政政策支持下迅速膨胀，

    从而导致了地方政府和金融机构的大量经济和政治风险。近日，国务院终于下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，将采取严厉措施开展清理整顿工作。

    首先仅存量国有资产一项就涵盖很广，包括经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产，这些有形的国有资产账面值就已经相当的庞大，经过优化整合和结构调整后，往往会释放出很大的存量资源和增值空间。

    地方政府融资在经济发展过程中本身无可厚非，随着国有土资源稀缺，过度超限开发经常闻之于媒体，似乎政府可支配的经济资源也已不够充足，地方政府直接发债也被经济界呼吁了很多年才微启大门，并以中央政府代发的方式解燃眉之急，这说明我们仍未跳出政策手段“一管就死、一放就乱”的思维模式，也同时暴露出地方政府融资缺乏更多的市场化手段，融资渠道狭窄，风险集中于银行系统的问题。那么，如何在现有的制度环境下发挥区域产权市场的功能，开发可行的市场化手段去尝试解决地方政府融资的问题呢？我觉得有两个渠道是可以考虑的：简单地说，一是充分挖掘政府公共资源的市场价值，盘活存量、开发增量；二是充分挖掘政府项目的产权资本化路径，拓宽民间资本的参与途径和退出通道。

    第一条路径，挖掘政府公共资源的市场价值，通过产权交易融资。政府的公共资源从理论上讲可以说非常之广，但针对一个地区而言则有很大的差异性，公共资源可以是有形的，也可以是无形的，可以是已经存在的，也可以是被人为创造出来，可以是产权清晰的国有资产，也可以是不被人们所了解却又现实存在的社会公共权益，总之政府公共资源具有巨大的想象空间。首先仅存量国有资产一项就涵盖很广，包括经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产，这些有形的国有资产账面值就已经相当的庞大，经过优化整合和结构调整后，往往会释放出很大的存量资源和增值空间。2009年据国务院国资委监测的全国20家产权交易机构仅企业国有产权交易一项的增值额合计就达到了120亿元左右。其次政府公共资源还包括广义的公共权益，包括由国有资产延伸而来或由政府公共权力延伸出来的具有公权性质的产权，如自然资源的开发使用权、环境排污排放权益等；包括依附于有形国有资产的国有权益，如公益性基础设施的运营管理权、政府项目的特许资质和经营权；包括政府财政投入所形成的文化、艺术等精神产品的特许经营权益，如奥运会相关品牌形象使用权、特定文化活动加盟赞助权益、特定意义符号使用权等，如果策划精准、推广得当，则政府公共资源的价值将是难以评估预测的。2008年奥运会后，奥运会用品被北京产权交易所经过文化包装和推广，曾将“奥运缶”转让的市场成交价格较评估价值增长了200多倍。随着地方政府充分挖掘公共资源的品种和范围，这种超额溢价认购所形成的价值和收益可能是地方政府不能忽视的融资渠道。

    产权市场作为区域化的地方要素资本市场，完全可以发挥非上市企业股权发行和股权流动的功能。

    第二条路径，政府项目产权资本化路径就是谋求除债权融资之外的直接融资渠道。政府项目融资除了公信力之外与其他的商业化项目融资没有什么区别，其成功融资的决定因素无非是三个方面，即资本的安全性、收益性和流动性。而现在来看，政府的项目往往是社会公共类、基础设施类、环境保护类等投资大、周期长、回报少的项目，这就很难引起投资人的关注，加上有很多领域国家的政策不确定，甚至是限制民营资本进入的，民营资本考虑到资本的安全也就很难在这些项目方面放心进入。首先鉴于民间资本担心政策变化而不敢投向政策、法律、法规不明确的领域，国家在资本安全性方面正在积极改造民营经济的投融资环境，例如除了出台《物权法》以外，今年5月13日出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称新36条)就对民间资本参与国有经济、保护民间资本安全性方面提出了很好的要求。只有建立起规范、持续、严格的制度和法律环境，民间资本才会放心大胆地涌入，政府项目融资才会有大量的社会资本参与，地方政府融资才不至于渠道狭窄。其次民间资本关于收益性和流动性的要求在产权市场可以得到很好的解决。政府项目的收益虽低，但收益风险较小，收益期相对稳定，针对收益预期较高、规模较大的民营资本可能吸引力不足，但对于中小民营投资者特别是个人投资者可能很有吸引力，只是要解决好投资渠道和退出方式，投资人就应该可以放心的投入。产权市场作为区域化的地方要素资本市场，完全可以发挥非上市企业股权发行和股权流动的功能。如果将政府投资项目的产权实现股权化改造，使政府投资项目实现公司化，而且将这些公司股权适度拆细，以适宜中小投资者参与，并辅以一定时段内政府回购等保障措施，必定成为中小民营资本理想的投资渠道。政府再建立严格的监管制度体系以便增强非上市企业的信用程度，包括股权集中登记托管、股权交易流转规则、分红派息规定等，以确保股权规范管理。同时地方政府也可以进一步规范股权质押融资、股权信托、股权回购等增值服务规则，加强民间资本投资的流动和融资服务，这样就可以更多吸引民间资本参与地方政府项目，也同时为民间资本开辟了一条全新的投资理财渠道，享受到了政府投资拉动经济增长的好处。

    总之，地方政府融资的本质是调动社会资本参与政府项目投资与建设，是财政资金资本化和资金管理金融化的体现，但随着社会财富积累和国家经济增长，财政直接投入仍是地方政府建设项目的主要资金渠道。